LA AUTONOMÍA EN LOS CENTROS EDUCATIVOS

​Conferencia impartida en SC/ de La Palma, al inaugurarse el Museo de la Educación, por Manuel de Los Reyes Hernández Sánchez.
 
Excelentísima Consejera de Educación.
Ilustrísimo Presidente del Cabildo Insular.
Ilustrísimo Alcalde del Ayuntamiento de S/C de La Palma.
Señora Presidente de la Asociación “Rayas”.
Inspectores de Educación.
Directoras y directores de centros educativos.
Profesoras y profesores.
Señoras y señores.
 
Estas palabras quieren ser, en primer lugar, un homenaje a un profesor e inspector de educación excepcional, Germán González González. Su afán innovador y sus cualidades personales y profesionales justifican un especial recuerdo. En segundo lugar, también es importante destacar la labor de un equipo de profesoras y profesores palmeros que han dedicado horas y horas durante años, más allá de la jornada escolar, para recuperar ese espíritu innovador que caracterizó a La Palma en el pasado, isla pionera en diversas facetas culturales en Canarias, mediante su trabajo en la recuperación de materiales y la recopilación y ordenación de documentos de nuestras escuelas e institutos, en el marco de la entidad “Rayas” que ha merecido y merece el apoyo de todos nosotros y de las instituciones.
 
Iniciativas como la presente, un Museo de la Educación, han surgido del espíritu emprendedor de unos profesionales y unos centros docentes que han sentido la educación como propia y se han puesto a caminar por sí mismos, unas veces sin ayuda oficial, y otras con el confortante empuje de las instituciones. Pero ello ha sido posible en un marco de cierta autonomía de centros docentes, al menos de hecho, que ha favorecido la consecución de importantes logros como el presente. Esta es la razón del título y del tema que hoy exponemos. Tema que vengo entendiendo como fundamental, dada la evidencia puesta de relieve en la educación comparada de la correlación existente entre la autonomía de los centros educativos y la mejora en el rendimiento de los alumnos. La autonomía constituye uno de los más importantes factores de la calidad de la educación. Calidad que desde hace unos años constituye uno de los principios y fines de la enseñanza en nuestro país, después de haberse ganado la batalla de la cantidad. Hoy los alumnos están escolarizados en la educación básica, pero los resultados académicos de los mismos siguen estando por debajo de la media de los países de nuestro entorno. La autonomía responde mejor a la diversidad de los alumnos y permite atender más específicamente sus motivaciones, motor fundamental en el aprendizaje. La autonomía facilita el aprendizaje porque permite una mejor atención individualizada, en un contexto determinado, invirtiendo la relación enseñanza-aprendizaje. Lo más importante no será lo que el profesor enseña, sino lo que el alumno aprende, hecho que encontrará más obstáculos en una autonomía ahogada por el nuevo afán centralizador de homogeneidad, que en otra real y respetada por todos.
 
Más de cuarenta años dedicados a la educación me inclinan a elegir como punto de partida la fecha de 1970 para este largo camino de autonomía de centros educativos que puedo comentar en primera persona.

Mi afición por los temas legislativos e innovadores, y no hay contradicción alguna en estos términos que parecen contrapuestos, a primera vista, arranca en Guía de Isora por esas fechas. Fue entonces cuando inicié la explicación del sistema educativo y los cambios habidos en niveles, etapas, asignaturas, cargos, etc., en el que después se denominaría colegio “Almácigo”, con directoras como Amalia González, entre muchos profesores, que me vienen a la memoria. No he dejado de leer los boletines oficiales diariamente hasta hace muy poco. El castigo del cambio permanente de normas me ha tocado de lado, pero no ha logrado hundirme, probablemente debido a esa temprana afición convertida en una fuerte pasión por la docencia. Ha sido esa entrega a la educación la que hoy me permite con humildad lanzar un grito a favor de un gran pacto y sumarme a un canto de esperanza que permita alcanzar en España una ley de educación de amplio consenso y larga duración, elaborada sin prisas y sin derogaciones a toque de diana como ha sucedido al cambio de diferentes gobiernos.
 
           
Examinadas las sucesivas leyes sobre educación, desde 1970, comprobamos que la autonomía de los centros educativos ha sido un principio constante, pero hoy podemos decir que dicha autonomía de los centros sigue moviéndose entre una mera cantinela y una esperanza de aplicación real y efectiva.
 
Una simple lectura de las diferentes normas que desarrollan las leyes y que se pueden leer en los boletines oficiales nos permite concluir que los centros educativos tienen un tratamiento de minoría de edad, donde casi todo está regulado, y lo que es peor, que ese pequeño margen que puede quedar para la innovación, se ve ahogado por diferentes actos administrativos, resoluciones e instrucciones de todo tipo, que en un alarmante retroceso, no se publican en los citados boletines; sin ir más lejos podemos señalar la conocida como “circular número uno” o instrucciones de principio de curso que cada año escolar se dictan por una o varias direcciones generales conjuntamente en Canarias, con distintas denominaciones. ¡Vaya gusto por el cambio de nombres!
 
Al mismo tiempo que reconocemos esta realidad hay un campo de esperanza. En primer lugar, por las constantes iniciativas de muchos centros, adaptándose al contexto social y organizando de manera eficiente la vida escolar. Contamos muchos centros de estas características en Canarias. En segundo lugar, porque parece que va calando en los altos responsables políticos la necesidad de una efectiva autonomía, potenciando la figura del director, reconociendo su condición de autoridad pública, aprobando proyectos innovadores, etc.
 
Pongamos de relieve la autonomía de los centros educativos en este largo camino legislativo iniciado en 1970, destacando los artículos correspondientes de las diferentes leyes. Demasiadas leyes indudablemente, y no están todas. Entre las omitidas cabe destacar la Ley 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares, LOECE.
 
La Ley 14/1970, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, LGE, señalaba lo siguiente:
Artículo cincuenta y seis “Dentro de lo dispuesto en la presente ley y en las normas que la desarrollan, los centros docentes gozarán de la autonomía necesaria para establecer materias y actividades optativas, adaptar programas a las características y necesidades del medio en que están emplazados, ensayar y adoptar nuevos métodos de enseñanza y establecer sistemas peculiares de gobierno y administración”.
Artículo noventa y cuatro tres:
“La apertura y funcionamiento de los centros no estatales se someterán al principio de previa autorización…instalaciones, profesorado, sistemas de enseñanza, régimen económico y aceptación expresa de los principios enunciados en esta Ley”.
Artículo noventa y siete, uno:
“Los centros no concertados dispondrán de autonomía para establecer su régimen interno, selección del profesorado con titulación suficiente, procedimientos de admisión de alumnos, régimen disciplinario y régimen económico dentro las disposiciones de la presente Ley y normas que la desarrollan”.
 
La Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, LODE, en su vigente artículo 25 fija la máxima autonomía de un centro educativo no universitario, pero para los centros privados sin concierto educativo:
“Dentro de las disposiciones de la presente ley y normas que la desarrollan los centros privados no concertados gozarán de autonomía para establecer su régimen interno, seleccionar su profesorado de acuerdo con la titulación exigida por la legislación vigente, determinar el procedimiento de admisión de alumnos, establecer las normas de convivencia y definir su régimen económico (en cursiva la reproducción de la norma anterior). Parece que no resulta baladí la precisión normas de convivencia frente a régimen disciplinario que obedece a un contexto político diferente.
            En el artículo 15 se señala:
            En la medida en que no constituya discriminación para ningún miembro de la comunidad educativa, y dentro de los límites fijados por las leyes, los centros tendrán autonomía para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio en que están insertos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales escolares y extraescolares”.
 
La Ley orgánica 1/1990, de 3 de octubre de 1990, de Ordenación General del Sistema Educativo, LOGSE, establecía:
En su artículo 2 f) hablando de los principios:
“La autonomía pedagógica de los centros dentro de los límites establecidos por las leyes, así como la actividad investigadora de los profesores a partir de su práctica docente”,
 y en su artículo 57:
“1. Los centros docentes completarán y desarrollarán el currículo de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades de enseñanza en el marco de su programación docente…
4. Las Administraciones educativas fomentarán la autonomía pedagógica y organizativa de los centros y favorecerán y estimularán el trabajo en equipo de los profesores”
Se alcanzó con esta ley la máxima autonomía pedagógica hasta la fecha al fijarse un proyecto curricular diferenciado del proyecto educativo. Posteriormente se restringirá dicho precepto al establecerse una concreción curricular dentro del proyecto educativo y así se establece en la propia LOE.
            En el artículo 58.2. “Los centros docentes públicos dispondrán de autonomía en su gestión económica en los términos establecidos en las leyes”.
 
La Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes, LOPEG, en su artículo 5 nos señalaba que “los centros dispondrán de autonomía para definir el modelo de gestión organizativa y pedagógica, que deberá concretarse, en cada caso, mediante los correspondientes proyectos educativos, curriculares y, en su caso, normas de funcionamiento.
 
La Ley Orgánica 10/2002, de Calidad de la Educación, LOCE, no derogó ni el artículo 2 f) de la LOGSE ni el 25 de la LODE.
Su artículo 1 l) hablando de los principios nos decía:
“la eficacia de los centros escolares, mediante el refuerzo de su autonomía y la potenciación de la función directiva de los centros”.
            La LOCE en su artículo 66 sobre “Centros docentes con especialización curricular” establecía:
1.- Los centros docentes en virtud de su autonomía pedagógica y de organización establecida en la presente ley, y de acuerdo con el procedimiento que establezcan las Administraciones educativas, podrá ofrecer proyectos educativos que refuercen y amplíen determinados aspectos del currículo referidos a los ámbitos lingüísticos, humanístico, científico, tecnológico, artístico, deportivo y de las tecnologías de la información y comunicación.
2. La autorización de una especialización curricular podrá incorporar, en su caso, la ampliación de horarios para desarrollar los correspondientes proyectos de especialización.
            La ley no se limitó a una única mención de la autonomía. En el artículo 67 especificó la autonomía de los centros, en el artículo 68 la autonomía pedagógica, en el artículo 69 la autonomía organizativa y en el artículo 70 la autonomía de gestión económica. Por otra parte, en el artículo 73 estableció el carácter propio de los centros privados. Todo ello constituye una buena muestra de la importancia que iba cobrando la tan señalada autonomía de los centros que tendrá proyección posterior al recogerse la mayoría de sus líneas en la ley que le sustituye.
 
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, LOE, modificada recientemente, entre otras normas, por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre (LOMCE), establece la autonomía de los centros en los artículos 120 y ss., entre otros, y dice:
“Artículo 120. 1. Los centros dispondrán de autonomía pedagógica, de organización y de gestión en el marco de la legislación vigente y en los términos recogidos en la presente Ley y en las normas que la desarrollan.
2. Los centros docentes dispondrán de autonomía para elaborar, aprobar y ejecutar un proyecto educativo, proyecto de gestión, así como las normas de organización y funcionamiento del centro.
3. Las Administraciones educativas potenciarán y promoverán la autonomía de los centros de forma que sus recursos económicos, materiales y humanos puedan adecuarse a los planes de trabajo y organización que elaboren, una vez que sean convenientemente evaluados y valorados. Los centros sostenidos con fondos públicos deberán rendir cuentas de los resultados obtenidos.
            Las Administraciones educativas publicarán los resultados obtenidos por los centros docentes, considerados en relación con los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto en que radiquen, de acuerdo con lo indicado en los artículos 140 y siguientes de esta Ley Orgánica y en los términos que el Gobierno establezca reglamentariamente.
            Las Administraciones educativas podrán establecer planes específicos de mejora en aquellos centros públicos que no alcancen los niveles adecuados.
            En relación con los centros concertados se estará a la normativa reguladora del concierto correspondiente.
4. Los centros, en el ejercicio de su autonomía, pueden adoptar experimentaciones, planes de trabajo, formas de organización, normas de convivencia y ampliación del calendario escolar o del horario lectivo de áreas o materias, en los términos que establezcan las Administraciones educativas y dentro de las posibilidades que permita la normativa aplicable, incluida la laboral, sin que, en ningún caso, se impongan aportaciones a las familias ni exigencias para las Administraciones educativas.
5. Cuando estas experimentaciones, planes de trabajo o formas de organización puedan afectar a la obtención de títulos académicos o profesionales, deberán ser autorizados expresamente por el Gobierno”.
 
Este recorrido nos permite concluir que contra facta non sunt argumenta. Resulta tan evidente la apuesta por la autonomía durante todos estos años que no hay discusión. Los hechos son claros, pero lo cierto es que no se ha respetado en el desarrollo normativo y que desgraciadamente tampoco ha calado en toda su profundidad en la mayoría de los centros docentes.
 
En una apuesta clara por esa autonomía me atrevo a apuntar una serie de puntos a los que hay que combatir y, al mismo tiempo, algunas líneas que habría que trazar en fomento de ese principio reconocido en nuestro país y resaltado en informes internacionales, como el Informe PISA, como una de los factores que más contribuyen a la calidad de la educación.
 
 
No favorece la autonomía de los centros educativos:
1.- La “hiper-regulación” de la actividad docente, especialmente mediante disposiciones de rango inferior y actos administrativos, sin respetar la competencia de los órganos superiores y sin su publicación en los boletines oficiales, aunque en ocasiones este exceso de regulación venga solicitada desde muchos centros. No hay autonomía si se da inseguridad jurídica.

2.- La “judicialización” de la vida escolar, amparada por una inadecuada y garantista regulación, que hace que cada paso dado por el profesor o cualquier cargo directivo sea objeto de reclamación y/o recurso en sí, abriendo la vía contencioso-administrativa, por ejemplo, respecto a las calificaciones de los alumnos.

3.- Los proyectos individuales que esconden la resolución de un problema de residencia y destino del profesor, en el marco de su situación administrativa.

4.- El establecimiento de asignaturas optativas, atendiendo exclusivamente a la cualificación y aficiones de un determinado profesor que además suelen carecer de continuidad.

5.- Las pretensiones de construcción de espacio único, tanto real como virtual, que integren la educación formal, no formal y los aprendizajes que tienen lugar en contextos informales, hechas desde el exterior o desde el propio centro con ánimo regulatorio y aire totalitario.

6.- La orientación de la labor docente como una labor meramente preparatoria de pruebas tipo, exteriores al centro, como ocurre en cierto grado en el actual “minicurso” de segundo de bachillerato. El establecimiento de pruebas exteriores a los centros educativos “estandarizadas” que permiten una homologación de estudios, indudablemente necesarias, no debe implicar una anulación de la autonomía pedagógica del centro con un desarrollo ordinario del currículo, de modo que se imponga como método de forma preponderante la preparación de exámenes.

7.- La prioridad del interés del profesor frente al alumno, desvirtuando los derechos que tiene como empleado público, en la elección de horarios, grupos, etc., vulnerando la prevalencia del interés superior del menor, fijado en diversas leyes y recientemente en la Ley Orgánica 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia. Algunos profesores confunden su condición de funcionario público, pretendiendo una regulación de los más mínimos detalles como si se tratara de un trabajo exclusivamente administrativo, sin tener en cuenta su condición de educadores y pertenencia a un cuerpo especial en el que la actuación en equipo se torna fundamental. No se puede mantener la asignación de grupo al profesor en aplicación rigurosa del criterio de antigüedad, obviando que pueden existir diversas circunstancias que desaconsejan esa elección de horario, grupo o turno.

La impartición de asignaturas en inglés, por ejemplo, podría determinar que la mayoría de plazas de un centro educativo fueran ocupadas por quienes entre los profesores dominen dicha lengua, frente a otros más antiguos, pero cuyos méritos no son los requeridos. La formación continua, en la que debe destacar el aprendizaje de idiomas, es un deber y un derecho, que tiene que tener consecuencias prácticas con ventajas para quienes demuestren un mayor interés. Apuestas, como la realizada por la nueva Ley 6/2014, Canaria de Educación no Universitaria, respecto a los idiomas en la enseñanza no pueden quedar, como parece, en un enunciado retórico. Bien al contrario, deben tener un importante desarrollo con medidas innovadoras y drásticas que no siempre llevan una carga para el erario. Se trata de aprovechar los recursos existentes reorganizándolos, dando y exigiendo formación, como se ha dicho, y rompiendo barreras que atienden a proteger más intereses particulares que al interés general de la educación.
 
Favorece la autonomía de los centros educativos:
1.- La dotación de recursos ligada a la rendición de cuenta con planes de un mínimo de dos años y un máximo de cuatro (téngase presente el periodo de ejercicio de la función directiva), de modo que los mismos sean utilizados con el menor número de limitaciones e interferencias, pero sí con exigencia de responsabilidades. Los directores, una vez presentado el proyecto y atendidas sus peticiones, en el marco de recursos limitados que le fije el órgano correspondiente, deberían caminar con la más amplia libertad posible para lograr los objetivos fijados y responder responsablemente de los resultados en el momento establecido.

2.- La elaboración de normas de organización y funcionamiento de aplicación supletoria, de modo que las mismas se exijan a aquellos centros que por diversas circunstancias no cuenten con proyecto educativo detallado, normas de organización o funcionamiento o proyecto de gestión o en los mismos no contemplan un desarrollo suficiente que dé respuesta a las necesidades de los miembros de la comunidad educativa.

3.- La difusión de prácticas de excelencia que tenga siempre presente el entorno del centro para evitar copias inviables.

4.- Los intercambios con visitas de centros por directivos y /o profesores, especialmente, de otros de su distrito para conocer la organización y funcionamiento de los mismos, por ejemplo, convocando reuniones de directores cada vez en un centro diferente con recorrido por las instalaciones y análisis del contexto con ánimo observador y de información.

5.- El apoyo permanente de la Administración central y/o territorial, a través de la inspección de educación, con primacía del asesoramiento y respeto a la autoridad y funciones del director del centro, evitando órdenes que no provengan de los altos cargos de la “Consejería de Educación” o de los directores territoriales de la misma.

6.- La vinculación del centro a la administración central y/o territorial concienciando al mismo de que también es administración y exigiendo tal comportamiento en sus relaciones con los administrados, evitando el traslado de problemas y que se culpe a los altos cargos ante cualquier incidencia.

7.- El adelgazamiento de la estructura administrativa central o territorial, determinando que los asesores, salvo casos excepcionales, estén en los centros con un horario reducido o una jornada singular que les permita asesorar desde la vivencia de los problemas del centro, y, por otro lado, incentivando el ejercicio de la docencia por los inspectores de educación durante un curso escolar cada siete u ocho años.

8.- Establecimiento de un componente en el complemento específico ligado a la formación permanente que premie el aprendizaje, la innovación o investigación en equipo, y los logros de todo el centro

9.- Promoción de licencia de estudios con retribuciones que premien logros de los centros y se orienten a la búsqueda de la mejora en los centros educativos.

10.- Valoración significativa de la propuesta de equipo directivo en la selección de directores.

11.- La libre elección de centro por los alumnos, o sus padres cuando sean menores de edad, conforme a sus proyectos institucionales que implicaría de forma mucho más determinante la aceptación de su “ideario”, proyecto y normas.
 
En conclusión, es necesario respetar las leyes y con ello la autonomía de los centros, y que este respeto comience por los más altos escalones de la Administración educativa, evitando la proliferación de normas, de menor rango, y la incorrecta publicidad de las mismas, que propician un amplio incumplimiento y cercenan dicha autonomía.
 
Entre los obstáculos recientes para el pleno desarrollo de la autonomía de los centros educativos, un capítulo destacado lo representa la minuciosa reglamentación de las normas de evaluación de alumnos, encajonando la actividad del profesor en un sinfín de anotaciones burocráticas que ahogan el acto didáctico creativo de la clase y pueden llegar a afectar la libertad de cátedra, especialmente en los niveles más altos. Es necesario evitar que la metodología individual y grupal del profesorado se arrastre a un único camino que es el de la cumplimentación de datos, de modo que la evaluación no es el resultado de la comprobación de lo que se ha hecho, sino que lo que se hace se determina unidireccionalmente por las interminables listas de ítems, derivados de criterios de evaluación cerrados. Estos pierden el sentido de guía de la explicación para desvirtuarse en una retahíla de puntuaciones que se convierten en un formulismo o agotan al mejor profesor, si quiere cumplir, por ejemplo, con las ahora llamadas “rúbricas”.

Las competencias básicas vinieron para simplificar e incidir en lo más relevante, no para complicar, confundir y añadir actuaciones y contenidos.
 
Creo que tampoco hemos acertado en la evaluación de centros y de profesores. La rendición de cuentas debe pasar a primer plano y la inspección de educación debe primar esta tarea frente a las burocráticas con cumplimentación de letanías de estadillos, de modo que ningún centro deje de cumplir, teniendo bien claro lo que le es exigible. Tantas evaluaciones no han conseguido evitar esta pregunta: ¿Cómo es posible que al día de hoy haya un centro sin unas normas de organización y funcionamiento, debidamente aprobadas?  La rendición de cuentas no puede hacerse como una evaluación a la ligera, ni complejas e ineficaces como las tristes evaluaciones del ICE hace unos años, deben buscar la eficiencia y determinar responsabilidades, particularmente en los directores de los centros, que para ello deben contar con el reconocimiento y respaldo necesario respecto, particularmente, a su condición de jefe de personal.
 
En definitiva, en un día de felicitación para nuestras autoridades, con la reflexión de que, si se ha hecho por el legislador español una apuesta por la autonomía de los centros educativos, y si, por organismos internacionales, como la OCDE y la Comisión Europea, se viene incidiendo en su desarrollo, al tiempo que informes como los de PISA, Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, contemplan su importancia, y se considera como factor de calidad en educación la concesión de una gran autonomía a los centros, ¿por qué no pasamos todos definitivamente de la palabra a la realidad?

Si Canarias cuenta con centros educativos excelentes, si un número elevado de profesores están cualificados y tienen interés, ¿por qué no lo reconocemos explícitamente al tiempo que le premiamos y les fijamos cauces que dinamicen al resto?

Centros docentes, aquí en La Palma, como el “Adamancasis”, el “Manuel Galván de Las Casas”, el “Rafael Arozarena”, el “Luis Cobiella”, el “Tagoja” de Mirca, y nombres que me vienen a la memoria como Roberto, Ana Teresa, Luis Brito, Carmen Delia, Santiago, Aurora, con la emoción de aquel encuentro en Coímbra cuando estaba destinado en Portugal, y muchos más en una lista interminable, permiten mirar con cierto optimismo.

Compartiendo la máxima del gran Jacque Delors “La Educación encierra un Tesoro”, con la esperanza de que las palabras autonomía de los centros educativos reflejen la realidad, además de ser un mandato del legislador, acabo, dando gracias a todos los presentes y felicitando a quienes han hecho posible este museo de la educación, orgullo para La Palma y para toda Canarias.
 
                                    S/C de la Palma, a 27 de noviembre de 2015

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